Intervenção do Estado na propriedade privada
I) Desapropriação
1. Conceito: A desapropriação, segundo Spitzcovsky (2021), “(…) surge como um meio de
intervenção na propriedade, de caráter compulsório, por meio do qual o Poder Público a retira
de terceiros por razões de interesse público ou pelo não cumprimento de sua função social,
mediante o pagamento de uma contrapartida, nos termos previstos pela CF, sendo essa
matéria disciplinada pelo Decreto-lei n. 3.365/41 e pela Lei n. 4.132/62” (SPITZCOVSKY, 2021,
p. 361).
2. Fundamentos Constitucionais: art. 5º, XXIV,
art. 182, § 4º e arts. 184 e 186 da CF.
3. Espécies
3.1) Desapropriação Ordinária (art. 5º, inciso XXIV da CF): na hipótese de necessidade ou
utilidade pública, a União Federal, os Estados, os Municípios e o DF poderão desapropriar a
propriedade privada, mediante o pagamento de uma indenização prévia, justa e em dinheiro.
Esta desapropriação está regulada pelo Decreto-Lei 3.365/41 (Lei Geral de Desapropriações).
3.2) Desapropriação extraordinária: trata-se da desapropriação por interesse social realizada quando o imóvel descumpre a função social da propriedade.
Desapropriação extraordinária: tanto o imóvel urbano como o imóvel rural que descumprem a
função social da propriedade poderão ser desapropriados.
a) Imóvel urbano que descumpre a função social da propriedade: o imóvel urbano que não
atende à função social da propriedade poderá ser desapropriado pelo Município mediante o
pagamento de uma indenização em títulos da dívida pública, conforme art. 182, parágrafo
4º da CF:
b) Imóvel rural que descumpre a função social da propriedade: Na hipótese de imóvel rural que descumpre a função social da propriedade, a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 (vinte) anos, conforme arts.184 a 186 da CF.
De acordo com o art. 186 da CF: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”
Conforme o art. 185 da CF “São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei,
desde que seu proprietário não possua outra;
II – a propriedade produtiva.”
4. Fases da desapropriação: O procedimento se divide em duas fases: declaratória
e executória.
4.1. Fase Declaratória: a fase declaratória, segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, caracteriza-se por ser o momento em que ocorre a declaração de utilidade pública do bem a ser expropriado, que é o ato através do qual o Poder Público manifesta sua intenção de adquirir compulsoriamente um determinado bem, submetendo-o a força expropriatória (MELO, 2015, p. 887).
Trata-se de ato administrativo, manifestado através de decreto proveniente do Chefe do poder Executivo da UF, Estados, Municípios e DF.
Os efeitos da declaração de utilidade pública, segundo Celso Antônio Bandeira de Melo (2015,p. 887), são:
a) submeter o bem a força expropriatória;
b) fixar o estado do bem (o que significa depois da declaração de utilidade pública só serão indenizadas as benfeitorias necessárias e as úteis autorizadas pelo Poder Público);
c) permitir ao Poder Público a entrada no bem, a fim de que possa realizar as verificações e medições necessárias;
d) dar início ao prazo de caducidade da própria declaração, que terá validade de cinco anos nos casos de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, e de dois anos, nos casos de desapropriação por interesse social.
4.2. Fase Executória: Esta fase constitui-se dos atos concretos de execução da desapropriação, que deverá necessariamente ser precedida da declaração.
Tais atos de execução poderão ser realizados diretamente pelo Poder Público, através de seus órgãos, ou por outras pessoas jurídicas autorizadas por lei ou por contrato administrativo, como é o caso, por exemplo, das concessionárias de serviço público.
Esta segunda fase poderá ser extrajudicial ou judicial.
4.2.1. Extrajudicial: quando o Poder Público e o proprietário realizam um acordo em relação ao valor da indenização, efetivando-se a desapropriação sem a intervenção do Judiciário.
4.2.2. Judicial: quando proposta ação de desapropriação.
a) judicial amigável: o acordo deverá ser homologado judicialmente.
b) judicial contenciosa: quando ajuizada ação de desapropriação, já que não houve um acordo entre as partes em relação ao preço. Nesta hipótese, o preço justo será arbitrado através de sentença a ser proferida pelo juiz na mencionada ação.
A desapropriação só se consuma, ou seja, a transferência do bem ao Poder Público só se efetiva com o pagamento de indenização justa.
Indenização justa é aquela que habilita o proprietário a adquirir outro bem equivalente ao bem que lhe foi desapropriado.
Imissão provisória na posse: Caso o Poder Público declare urgência da posse do bem e ele deposite em Juízo o valor correspondente, o Juiz poderá conceder liminarmente, ao expropriante, a posse provisória do bem, até a definitiva transmissão da propriedade.
5) Retrocessão: O art. 519 CC dispõe que: “se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa”.
Retrocessão: é o direito de preferência do ex proprietário em readquirir o imóvel expropriado, caso o expropriante deixe dar a ele o destino que motivou a desapropriação (interesse público ou necessidade pública ou interesse social).
Entretanto, se o Poder Público desapropriou o imóvel por interesse público e ao invés de dar a respectiva destinação pública ele dá destinação diversa, mas também pública, não há que se falar em retrocessão.
6. Tredestinação: trata-se do desvio de finalidade. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a tredestinação ocorrerá “(…) quando o expropriante der ao imóvel uma destinação pública diversa daquela mencionada no ato expropriatório” (DI PIETRO, 2016, p. 222).
Interatividade
Na desapropriação do imóvel urbano por descumprimento da função social da propriedade:
a) a indenização será paga em dinheiro.
b) a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até dez anos.
c) a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos.
d) a indenização será paga em títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos.
e) não será indenizada.
Demais espécies de intervenção do Estado na propriedade
II) Tombamento: O tombamento objetiva a proteção de um bem, em razão do seu valor histórico, cultural, arqueológica, artístico, turístico ou paisagístico (art. 23 da CF).
Segundo Alexandre Mazza (2019), “o nome tombamento deriva do processo utilizado em Portugal de registrar os bens sujeitos a regime especial de proteção nos arquivos existentes na Torre do Tombo”.
II.1) Objeto: O tombamento pode recair sobre:
a) Bens móveis ou imóveis;
b) Bens públicos ou privados;
c) Bens determinados (uma determinada casa histórica)ou indeterminados (todos os imóveis do Centro histórico de um Município);
d) Total (sobre a casa e todos os seus bens) ou parcial (apenas sobre a fachada do bem imóvel).
II.2) Características do tombamento:
a) Com o tombamento, o proprietário do imóvel não perde a sua propriedade. Ele continua sendo o proprietário do bem, tendo, porém, o dever de conservar, preservar a sua propriedade.
b) Indenização: A princípio, o proprietário do bem tombado não será indenizado. Entretanto, como ensina Fabio Bellotte Gomes (2012), “(…) havendo prejuízo comprovado ao proprietário do bem tombado, caberá indenização (…)”.
II.3) Espécies:
a) voluntário: neste caso o próprio proprietário do bem pleiteia o tombamento ao Poder Público ou concorda com a notificação que lhe é encaminhada pela Administração Pública para a inscrição do bem no Livro do Tombo.
b) compulsório: quando o proprietário discorda do tombamento de seu bem que será realizado pelo Poder Público, conforme notificação que lhe foi enviada.
c) de ofício: incidente sobre bens públicos. Maria Sylvia Di Pietro explica que este tombamento “(…) se processa mediante simples notificação à entidade a quem pertencer (União, Estado ou Município) ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada; com a notificação, a medida começa a produzir efeitos” (DI PIETRO, 2016, p. 178).
III) Limitação administrativa: “(…) é uma forma de intervenção do Estado na propriedade de bem imóvel, que se manifesta por meio de ato administrativo unilateral geral da Administração Pública e representada por
a) obrigações de fazer,
b) obrigações de não fazer ou
c) obrigações de suportar, instituídas pela Administração Pública sobre a propriedade privada” (GOMES,2012, p. 214).
São exemplos de limitação administrativa: a restrição de zoneamento para atividades comerciais ou industriais em certas áreas do Município; a proibição de desmatar acima de certo porcentual de reserva natural existente em determinado terreno; a proibição de construir edifícios acima de certa altura em áreas próximas a aeroportos (GOMES, 2012, p. 214).
Em regra, a limitação não gera direito à indenização ao proprietário do imóvel justamente por se tratar de um ato administrativo geral.
IV) Ocupação provisória: Maria Sylvia Di Pietro define a ocupação provisória ou temporária como sendo “(…) a forma de limitação do Estado à propriedade privada que se caracteriza pela utilização transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade particular, para fins de interesse público” (DI PIETRO, 2016, p. 171).
IV.1) Características:
a) Utilização transitória de terreno não edificado;
b) A necessidade de ocupação está vinculada à obra ou serviço público: o imóvel não edificado pode ser ocupado temporariamente pelo Poder Público para armazenamento de equipamentos a serem utilizados em uma obra pública vizinha a este bem, ou para possibilitar escavações e pesquisas, no interesse da arqueologia e da pré-história como autoriza o art.13 da Lei n. 3924/61.
V) Requisição administrativa (art. 5º, inciso XXV da CF): “no caso de perigo público iminente, a autoridade competente poderá usar da propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver danos”.
V.1) Características
a) utilização transitória de bens ou serviços pela Administração Pública na hipótese de perigo público;
b) A requisição poderá ser civil (em caso de perigo público) ou militar (em caso de guerra);
c) A requisição é um ato administrativo unilateral;
d) A Administração Pública não depende de autorização
prévia do Poder Judiciário para requisitar um bem (autoexecutoriedade);
e) Em regra, a requisição é temporária;
f) Incide em bens móveis, imóveis ou serviços;
g) Em caso de danos, a indenização será ulterior;
h) Cessada a causa que levou à requisição, o bem deverá ser restituído ao seu proprietário.
VI) Servidão administrativa: Maria Sylvia Di Pietro define a servidão administrativa como sendo “(…) o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública” (DI PIETRO, 2016, p. 186).
VI.1) Características:
a) Trata-se direito de gozo de natureza pública: “O ônus imposto pela Administração Pública caracteriza-se por obrigação de não fazer e de suportar, cabendo indenização ao administrado pelos prejuízos sofridos em decorrência de tal obrigação” (GOMES, 2012, p. 215).
b) Atinge bens imóveis;
c) Decorrem da lei (como acontece com a servidão sobre as margens dos rios navegáveis e servidão ao redor dos aeroportos) ou efetuam-se também através de acordo (precedido do ato declaratório, como é o caso da servidão de energia elétrica) ou sentença judicial (quando não for firmado o acordo).
d) Perpetuidade: “(…) as servidões administrativas são perpétuas no sentido de que perduram enquanto subsiste a necessidade do Poder Público e a utilidade do prédio serviente. Cessada esta ou aquela, extingue-se a servidão” (DI PIETRO, 2016, p. 188).
e) Pode ter com objeto um bem afetado a fim de utilidade pública ou serviço público.
Interatividade
A restrição de zoneamento para atividades comerciais ou industriais em certas áreas do Município é exemplo de:
a) ocupação provisória.
b) servidão administrativa.
c) tombamento.
d) limitação administrativa.
e) requisição administrativa.
Referências
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2016. GOMES, Fabio Bellote. Elementos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. MAZZA, Alexandre. Manual do Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. p. 361.
FONTE: UNIP
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